Informe de síntesis - Resumen para responsables de políticas

Pregunta 7

¿ Qué se conoce sobre las posibilidades, los costos y beneficios y el marco temporal para la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero?

¿ Cuáles serían los costos sociales y económicos y las consecuencias, en términos de equidad, de las opciones sobre políticas y medidas, y de los mecanismos del Protocolo de Kyoto que se deberían considerar para abordar los cambios climáticos a nivel regional y mundial?
¿ Qué opciones de investigación y desarrollo, inversiones y otras políticas se podrían considerar como las más eficaces para mejorar el desarrollo e implementación de tecnologías para hacer frente al cambio climático?
Qué tipos de opciones económicas y políticas se podrían considerar para superar los obstáculos actuales y potenciales, y para estimular la transferencia de tecnología de los sectores públicos y privados y su implantación en diferentes países, y qué efectos tendrían sobre las emisiones proyectadas?
¿ Cómo afectaría la aplicación oportuna de las opciones indicadas a los costos y beneficios asociados y a las concentraciones atmosféricas de gases de efecto invernadero en el próximo siglo, o incluso después?

Existen muchas oportunidades, incluidas opciones tecnológicas, para reducir las emisiones a muy corto plazo, pero también existen obstáculos a su implementación.

P7.2-7

Desde el SIE de 1995 se han realizado importantes adelantos técnicos en cuanto a las posibilidades de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, y este progreso ha sido más rápido de lo que se había anticipado. Se podrían lograr reducciones netas de emisiones mediante una serie de tecnologías (por ejemplo una conversión más eficaz en la producción y el uso de la energía, la adopción de tecnologías que no emiten o emiten escasas cantidades de gases de efecto invernadero, el secuestro y almacenamiento de carbono, y una mejora del uso de las tierras y prácticas forestales). Se están haciendo avances en una amplia gama de tecnologías en etapas diferentes de desarrollo, que varían entre la introducción en el mercado de turbinas y la rápida eliminación de gases que son subproductos industriales, el desarrollo de la tecnología de células energéticas y la demostración del almacenamiento subterráneo de CO₂.

P7.3

Para que la aplicación de las opciones para la mitigación de gases de efecto invernadero sea satisfactoria se deberán superar los obstáculos técnicos, económicos, políticos, culturales, sociales, de comportamiento y/o institucionales que impiden aprovechar completamente las oportunidades tecnológicas, económicas y sociales de dichas opciones. Las oportunidades potenciales de mitigación y los tipos de obstáculo varían según las regiones, los sectores y el tiempo, debido a la gran variación en la capacidad de mitigación. La mayoría de los países se podrían beneficiar de formas innovadoras de financiación, aprendizaje social, innovación, reformas institucionales, la supresión de obstáculos comerciales y la erradicación de la pobreza. Además, las oportunidades futuras dependen principalmente, en los países industrializados, de la eliminación de obstáculos sociales y de comportamiento; en los países con economías en transición, de la racionalización de precios; y en países en desarrollo, de la racionalización de precios, unida a un mayor acceso a datos e información, la disponibilidad de tecnologías avanzadas y de recursos financieros, y el desarrollo de la formación y las capacidades. Sin embargo, en un país determinado las oportunidades pueden surgir de la supresión de cualquier combinación de obstáculos.

P7.6

Las respuestas nacionales a los cambios climáticos pueden ser más eficaces si en la práctica adoptan la forma de una serie de instrumentos políticos para limitar o reducir las emisiones netas de gases de efecto invernadero. Estos instrumentos políticos nacionales pueden consistir— según las circunstancias nacionales— en impuestos sobre emisiones/carbono/energía, permisos comercializables o no comercializables, políticas sobre el uso de las tierras, concesión y/o eliminación de subvenciones, sistemas de depósitos/devoluciones, normas de tecnología o rendimiento, obligaciones de una combinación de energía, la prohibición de productos, acuerdos voluntarios, gasto e inversión por parte del gobierno, y apoyo a la investigación y el desarrollo.

P77.

La estimación de los costos varía entre diferentes simulaciones y estudios debido a varias razones.

P7.14-19

Por diferentes razones, existen diferencias e incertidumbres importantes en las estimaciones cuantitativas de los costos de mitigación. Las estimaciones de costos difieren debido a a) la metodología⁶ empleada en el análisis y b) los factores e hipótesis subyacentes incorporados en el análisis. Si se incorporan ciertos factores, las estimaciones serán más altas, mientras que si se incorporan otros, serán más bajas. La incorporación de factores como diversos gases de efecto invernadero, de sumideros, cambios técnicos inducidos y de comercio de emisiones⁷ pueden reducir los costos estimados. Además, los estudios sugieren que algunas fuentes de emisiones de gases de efecto invernadero se pueden limitar a un costo social neto nulo o negativo, hasta el punto en que las políticas pueden aprovechar las oportunidades de las medidas “útiles en todo caso”, tales como la corrección de imperfecciones en el mercado, la inclusión de beneficios secundarios y el reciclado eficiente de los ingresos fiscales. Una cooperación internacional que facilite las reducciones económicas de emisiones puede reducir los costos de mitigación. En cambio, si toman en cuenta los impactos macroeconómicos importantes a corto plazo, las limitaciones sobre el uso de los mecanismos de mercado nacionales e internacionales, los altos costos de transacciones, la inclusión de costos suplementarios y las medidas ineficientes de reciclado de impuestos, los costos estimados pueden ser más altos. Como ningún análisis incorpora todos los factores de importancia que afectan a los costos de mitigación, es posible que los costos estimados no reflejen los costos reales de la implementación de las medidas de mitigación.

P7.14 & P7.20

Los estudios examinados por el TIE sugieren importantes oportunidades para la reducción de los costos de la mitigación.

P7.15-16

Los estudios de abajo arriba indican que existen unas importantes oportunidades para reducir los costos de la mitigación. Según los estudios de abajo arriba, se podrían lograr reducciones de las emisiones mundiales anuales de 1,9–2,6 Gt C_eq(equivalentes a gigatoneladas de carbono), y de 3,6–5,0 Gt C_eq ⁸ en los años 2010 y 2020 respectivamente. La mitad de esa reducción potencial de emisiones se podría lograr para el año 2020, con beneficios directos (energía ahorrada) que sobrepasan los costos directos (capital neto, costos de explotación y mantenimiento); la otra mitad se lograría a un costo neto directo de hasta USD 100 por t C_eq(a precios de 1998). Estas estimaciones de costos netos directos se realizan utilizando unos tipos de descuento del 5 al 12 por ciento (comparables a los tipos de descuento del sector público). La tasa de rendimiento interna privada varía enormemente, y es a menudo mucho mayor, lo que afecta el ritmo de incorporación de estas tecnologías por parte de entidades privadas. Según los escenarios de emisiones, esto podría permitir reducir las emisiones mundiales por debajo de los niveles del año 2000 en el período 2010–2020, con los costos directos netos estimados. La consecución de estos niveles de reducción supone costos adicionales de aplicación, que en algunos casos pueden ser enormes, así como la posible necesidad de políticas de apoyo, un aumento de investigación y desarrollo, una transferencia eficaz de tecnología y la superación de otros tipos de obstáculos. Los diferentes estudios mundiales, regionales, nacionales, sectoriales y de proyectos evaluados en el GTII TIE tienen diferente alcance y parten de diferentes hipótesis. No existen estudios realizados para cada sector y región.

P7.15 & P7 Cuadro 7-1

Los bosques, las tierras agrícolas y otros ecosistemas terrestres ofrecen muchas posibilidades de mitigación del carbono. La conservación y secuestro de carbono, aunque no necesariamente con carácter permanente, pueden dar tiempo para que se desarrollen y pongan en práctica otras medidas. La mitigación biológica puede producirse mediante tres estrategias: a) la conservación de los yacimientos de carbono ya existentes, b) el secuestro mediante un aumento de la capacidad de los yacimientos de carbono⁹, y c) el uso de productos biológicos obtenidos de manera sostenible. Las posibilidades mundiales de las opciones biológicas para la mitigación se sitúan en el orden de 100 Gt C (acumulado) para el año 2050, lo que es equivalente a un 10 a 20 por ciento de las emisiones proyectadas provenientes de combustibles fósiles durante ese mismo período, aunque existen grandes incertidumbres en relación con estas cifras. La consecución de este potencial depende de la disponibilidad de tierras y agua, además de la rapidez con que se incorporen prácticas de gestión de dichas tierras. Las mayores posibilidades para la mitigación biológica del carbono atmosférico se dan en las regiones tropicales y subtropicales. Las estimaciones hasta la fecha de los costos para la mitigación biológica varían considerablemente, desde USD 0,1 hasta unos USD 20 por t C en varios países tropicales, y de USD 20 a USD 100 por t C en países no tropicales. Los métodos de análisis financiero y del cálculo de carbono no han podido compararse. Además, en muchos casos, los cálculos de costos no abarcan, entre otras cosas, los costos infraestructurales, los tipos de descuento apropiados, la vigilancia, los costos del acopio y la aplicación de datos, los costos de oportunidad de la tierra y el mantenimiento, y otros costos recurrentes, que a menudo se han excluido o pasado por alto. Se ha determinado que la parte inferior de la gama tiende a la baja, aunque el conocimiento y el tratamiento de los costos están mejorando con el tiempo. Las opciones de mitigación biológica pueden reducir o incrementar las emisiones de gases de efecto invernadero que no son CO₂.

P7.4 & P7.16

Las estimaciones de los costos en que incurrirán los países del Anexo B para la aplicación del Protocolo de Kyoto varían según los estudios y las regiones, y dependen en gran medida—entre otros factores—de las hipótesis empleadas sobre el uso de los mecanismos de Kyoto y de sus interacciones con las medidas nacionales (véase la Figura RRP–8 que muestra la comparación de los costos regionales de mitigación de países del Anexo II). La gran mayoría de los estudios mundiales que informan y comparan estos costos se basan en simulaciones internacionales de tipo energético-económico. Nueve de estos estudios sugieren los siguientes efectos en el PIB. En ausencia de comercio de emisiones entre los países del Anexo B, estos estudios muestran una reducción en PIB¹⁰ proyectado de 0,2–2 por ciento en el año 2010 para diferentes regiones del Anexo II. En la hipótesis de un comercio completo de emisiones entre países del Anexo B, las reducciones estimadas en el año 2010 oscilan entre el 0,1 y el 1,1 por ciento del PIB proyectado. Los estudios de simulaciones mundiales muestran unos costos marginales nacionales para cumplir con los compromisos de Kyoto de USD 20 a USD 600 por t C, sin comercio, y de USD 15 a USD 150 por t C, con comercio entre los países del Anexo B. Para la mayoría de los países con economías en transición, los efectos en el PIB oscilan entre un aumento insignificante y considerable. Sin embargo, para algunos países con economías en transición, la implementación del Protocolo de Kyoto tendrá un impacto en el PIB similar al del los países del Anexo II. Cuando se realizaron estos estudios, la mayoría de las simulaciones no incluían los sumideros, los gases de efecto invernadero que no son CO₂, el Mecanismo para el Desarrollo Limpio (CDM), las opciones de costos negativos, los beneficios secundarios o el reciclado orientado de los ingresos, y la incorporación de todos estos factores reduciría los costos estimados. Por otra parte, estas simulaciones se basan en hipótesis que subestiman los costos, porque suponen un uso completo del comercio de emisiones sin costos de transacción, tanto dentro de los países del Anexo B como entre ellos, que las respuestas de mitigación sean perfectamente eficientes y que las economías empiecen a ajustarse a la necesidad de cumplir con los objetivos de Kyoto, entre 1990 y 2000. La reducción de costo de los mecanismos de Kyoto podría depender de los diferentes detalles de su implementación, incluyendo la compatibilidad de mecanismos nacionales e internacionales, las limitaciones y los costos de transacción..

P7.17-18

Figura RRP–8: Proyecciones de pérdidas de PIB y costos marginales en países del Anexo II en el año 2010, a partir de simulaciones mundiales: a) pérdidas del PIB y b) costos marginales. Las reducciones en PIB para el año 2010 están relacionadas con el PIB de la simulación de referencia. Estas estimaciones se basan en los resultados de nueve equipos que realizan simulaciones y participaron en el estudio del Energy Modeling Forum. Las proyecciones que muestran las figuras son para las cuatro regiones que forman parte del Anexo II. Las simulaciones examinan dos escenarios. En el primero, cada región lleva a cabo la reducción recomendada únicamente con comercio de derechos de emisiones de carbono en el plano nacional. En el segundo, se permite ese comercio con los paí ses del Anexo B y, por lo tanto, los costos marginales son idénticos en las cuatro regiones. En cada caso o región se muestran los valores máximos, mínimos y medios de los costos marginales estimados en todas las simulaciones. Véanse los factores clave, hipótesis e incertidumbres en los estudios, en el Cuadro 7– 3 y el Recuadro 7– 1 del TIE.

Las limitaciones de emisiones en países del Anexo I tienen impactos secundarios bien establecidos,¹¹ aunque variados, sobre países que no forman parte del Anexo I. Los análisis indican reducciones en el PIB proyectado y en los ingresos proyectados de los países exportadores de petróleo que no forman parte del Anexo I. El estudio que muestra los costos más bajos indica una reducción del 0,2 por ciento del PIB proyectado, sin comercio de emisiones, y menos del 0,05 por ciento del PIB proyectado, con comercio de emisiones de países del Anexo B en el año 2010.¹² El estudio que muestra los costos más altos indica para el mismo año una reducción del 25 por ciento de los ingresos proyectados por petróleo sin comercio de emisiones, y un 13 por ciento de los ingresos por petróleo proyectados con comercio de emisiones en países del Anexo B. Estos estudios no toman en cuenta otras políticas y medidas distintas al comercio de emisiones entre países del Anexo B, que podrían disminuir los impactos en países que no forman parte del Anexo I y que son exportadores de petróleo. Los impactos sobre estos países se pueden reducir aún más si se retiran las subvenciones a los combustibles fósiles, se reestructuran los impuestos sobre energía para que reflejen el contenido de carbono, se aumentan el empleo de gas natural, y se diversifican las economías de países exportadores de petróleo no incluidos en el Anexo I. Otros países que no forman parte del Anexo I pueden verse afectados de forma adversa por la reducción de la demanda de sus exportaciones a países de la OCDE, y por la subida de los precios de productos que se deben importar y precisan una gran cantidad de carbono para su producción. Los países que no forman parte del Anexo I se pueden beneficiar con la reducción en los precios de combustibles, el aumento de las exportaciones de productos que precisan una gran cantidad de carbono para su fabricación, y la transferencia de tecnologías y conocimientos que no perjudican el medio ambiente. El posible traslado de algunas industrias que precisan una gran cantidad de carbono a países no incluidos en el Anexo I y los impactos más amplios sobre los flujos de emisiones como respuesta a las fluctuaciones de los precios, pueden producir una fuga¹³ de carbono de un 5 a 20 por ciento.

P7.19

El desarrollo y la difusión de tecnología son componentes importantes para una estabilización económica.

P7.9-12 & P7.23

El desarrollo y la transferencia de tecnologías ambientalmente apropiadas pueden ser muy importantes para la reducción de los costos de la estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero. La transferencia de tecnologías entre países y regiones podría ampliar el abanico de opciones a nivel regional. Las economías de escala y aprendizaje podrán reducir el costo para la adopción de esas tecnologías. Con unas políticas económicas positivas, unos marcos normativos, y con transparencia y estabilidad política, los gobiernos pueden crear el entorno propicio para la transferencia de tecnología en los sectores público y privado. Es esencial una estructuración organizacional y humana apropiada en todas las etapas, para aumentar el flujo y mejorar la calidad de la transferencia de tecnología. Además, para una transferencia más eficaz de la tecnología es fundamental constituir una red entre las partes interesadas públicas y privadas, y centrarse en productos y técnicas con múltiples ventajas secundarias que se ajusten o adapten a las necesidades y prioridades locales de desarrollo.

P7.9-12 & P7.23

Los escenarios con menores emisiones precisan unas pautas diferentes de desarrollo de recursos energéticos, y más investigación y desarrollo en energía para ayudarles en la aceleración del desarrollo e implementación de tecnologías energéticas avanzadas no afecten el medio ambiente. Las emisiones de CO₂debidas al consumo de combustibles fósiles han de tener realmente gran importancia primordial en la tendencia de las concentraciones atmosféricas de CO₂durante el siglo XXI. Los datos sobre recursos evaluados en el TIE pueden implicar un cambio en la mezcla energética y la introducción de nuevas fuentes de energía durante el siglo XXI. La selección de esta combinación de energías y las inversiones y tecnologías asociadas—ya sea orientada a la explotación de recursos petrolíferos y de gases no convencionales, ya sea a fuentes de energía no fósiles o una tecnología energética basada en fósiles con captación y almacenamiento de carbono—determinará si se pueden estabilizar las concentraciones de gases de efecto invernadero y a qué nivel y costo.

P7.27

La vía y el nivel de estabilización son los principales determinantes de los costos de mitigación.¹⁴

P7.24-25

La vía que se elija para cumplimiento de un objetivo determinado de estabilización tendrá efectos en el costo de la mitigación (véase la Figura RRP–9). Una transición gradual de los sistemas energéticos actuales hacia una economía con menos emisiones de carbono minimiza los costos derivados del retiro prematuro de capital existente y deja tiempo para el desarrollo tecnológico, y además evita “quedar encerrado” con la adopción prematura de las primeras versiones de tecnologías con bajo nivel de emisiones, que se perfeccionen constantemente. En cambio, si se toman medidas más rápidas a corto plazo, ello podría dar más flexibilidad para avanzar hacia la estabilización, disminuir los riesgos humanos y ambientales, y los costos asociados con los cambios proyectados en el clima, así como estimular la aplicación más rápida de tecnologías existentes para reducir las emisiones y crear incentivos a muy corto plazo para facilitar futuros cambios de tecnologías.

P7.24

Los estudios muestran que los costos de estabilización de las concentraciones atmosféricas de CO₂ aumentan a medida que disminuyen los niveles de concentración de la estabilización. Los diferentes escenarios de base pueden tener una gran influencia en los costos absolutos (véase la Figura RRP–9). Cuando se pasa de un nivel de estabilización de la concentración de 750 a 550 ppm, el aumento es moderado, pero el aumento en los costos es mayor cuando se pasa de 550 a 450 ppm, a menos que las emisiones en los escenarios de base sean muy bajas. Aunque las proyecciones de las simulaciones indican que las vías de crecimiento del PIB a largo plazo no se ven muy afectadas por las medidas de mitigación para lograr la estabilización, tales proyecciones no muestran las variaciones mayores que tienen lugar en algunos períodos más breves, ni en sectores o regiones determinados. Estos estudios no incorporan el secuestro de carbono y no han examinado los posibles efectos de objetivos más ambiciosos en el cambio tecnológico inducido. Además, el problema de la incertidumbre tiene una importancia creciente a medida que se amplía el marco temporal.

P7.25

Figura RRP–9: Relación indicativa en el año 2050 entre la reducción relativa del PIB causada por actividades de mitigación, los escenarios del IEEE y el nivel de estabilización. La reducción del PIB tiende a aumentar con un mayor rigor en los niveles de estabilización, pero los costos son muy sensibles al escenario de referencia que se elija. Los costos de mitigación proyectados no tienen en cuenta los beneficios potenciales del cambio climático evitado (véase más información sobre este tema, al pie de la Figura 7– 4).

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